O SIGNIFICADO DA PARTICIPAÇÃO DOS USUÁRIOS NOS CONSELHOS E NAS CONFERÊNCIAS, E NA ORGANIZAÇÃO E NA EFETIVAÇÃO DOS SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS: PROTAGONISMO + PARTICIPAÇÃO SOCIAL = INCLUSÃO SOCIAL – 1ª Parte

O SIGNIFICADO DA PARTICIPAÇÃO DOS USUÁRIOS NOS CONSELHOS E NAS CONFERÊNCIAS, E NA ORGANIZAÇÃO E NA EFETIVAÇÃO DOS SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS: PROTAGONISMO + PARTICIPAÇÃO SOCIAL = INCLUSÃO SOCIAL – 1ª Parte

Definir participação não é tarefa fácil por se tratar de uma ação com diferentes interpretações. De acordo com a época e a conjuntura histórica, ela aparece associada a vários termos como democracia, representação, organização, conscientização, cidadania, entre outros.

Os diferentes olhares dos autores expressam diversos aspectos desse conceito rico e complexo. Ammann (1978)[1] a define, de forma ampla, como o processo onde as diversas camadas sociais tomam parte na gestão, produção e usufruto dos bens de uma sociedade, focalizando-a na sua dimensão mais ampla. Demo (1988)[2] entende participação como uma conquista, diferente de concessão ou algo preexistente; focaliza a dimensão processual, chamando atenção para o fato da cidadania dever ser estudada sob a ótica do conflito em função de interesses diversos de diferentes grupos.

Um outro conceito, apresentado por Valla (1993)[3], defende a institucionalização da participação popular nos órgãos e serviços do Estado. Para ele, a participação é o instrumento de governo mais adequado para construir um regime democrático e o Estado deve “criar um conjunto de mecanismos participativos”, visando a incorporação dos cidadãos aos programas de governo local. A participação em Conselhos Setoriais Municipais pode ser incluída nesta abordagem conceitual de Valla, que não descarta a questão do conflito de interesses. Assim, o autor alerta para uma contradição nesta forma de participação, que, de um lado legitima a política do Estado diante da população e, de outro, significa um canal para as entidades populares disputarem o controle e a destinação da verba pública.

Estamos assistindo, desde os anos 90, a uma generalização do discurso da “participação”. Os mais diversos atores sociais, tanto na sociedade como no Estado, reivindicam e apoiam a “participação social”, a democracia participativa, o controle social sobre o Estado, a realização de parcerias entre o Estado e a sociedade civil.

“Participação”, democracia, controle social, parceria, não são, porém, conceitos com igual significado para os diversos atores e têm, para cada um deles, uma construção histórica diferente. Esta generalização e essa disputa de significados nos colocam, inicialmente, a necessidade de refazer alguns percursos que construíram conceitos e práticas de participação social no Brasil. Pode-se dizer, de início, no entanto, que a participação democrática nas decisões e ações que definem os destinos da sociedade brasileira tem sido duramente conquistada por esta mesma sociedade, de um Estado tradicionalmente privatista, que mantém relações simbióticas e corporativas com grupos privilegiados.

Deste ponto de vista podemos analisar a “participação” conquistada e possível nas diversas fases e tipos de movimentos sociais que percorrem a história do Brasil, desde as primeiras resistências indígenas e negras como a Confederação dos Tamoios e os Quilombos, passando pelos chamados movimentos camponeses “messiânicos”, como Canudos, pelas lutas abolicionistas, pela Independência, pelas revoltas urbanas contra a carestia, as mobilizações de inquilinos, e tantas outras.

Daí que a essência da participação[4] reside na possibilidade dos usuários opinarem e participarem efetivamente na implantação e gestão dos serviços públicos dos quais são beneficiados. Em resposta a estas necessidades, a legislação brasileira prevê, desde a Constituição de 1988, a criação de órgãos colegiados – os Conselhos Federais, Estaduais e Municipais das áreas sociais.

A participação da sociedade civil organizada em conselhos permite o exercício do controle social sobre as políticas governamentais, a formulação e proposição de diretrizes, o estabelecimento de meios e prioridades de atuação voltadas para o atendimento das necessidades e interesses dos diversos segmentos sociais, a avaliação das ações e a negociação do direcionamento dos recursos financeiros existentes.

O tema participação perpassa a história da sociedade humana. A partir das sociedades familiares, a humanidade passou por várias fases de organização como as hordas e tribos, estados primitivos de organização incipiente até a concepção moderna de Estado.

Na Grécia, a participação era restrita a alguns grupos da sociedade, e as decisões importantes, sujeitas apenas aos cidadãos. Consideravam-se cidadãos aqueles com plena liberdade de direitos civis, contrapondo-se aos escravos. Os romanos avançaram um pouco mais no concernente à participação social, principalmente nas questões de direito e cidadania (Campos 1988)[5].

No Brasil, nas últimas décadas, destacaram-se algumas experiências colegiadas “conselheiristas”, como os Conselhos Comunitários, criados para atuar junto à administração municipal ao final dos anos 70; os Conselhos Populares, também nos anos 70 e parte dos anos 80, e os Conselhos Gestores institucionalizados, principais objetos de análise deste trabalho (Gohn, 1990)[6].

Os Conselhos Gestores Municipais são diferentes dos Conselhos Comunitários, Populares ou dos fóruns civis não-governamentais porque estes são compostos exclusivamente de representantes da sociedade civil, cujo poder reside na força da mobilização e da pressão e não possuem assento institucional no Poder Público. Os Conselhos Gestores Municipais são diferentes, também, daqueles existentes nas esferas públicas do passado, compostos exclusivamente por especialistas, com o objetivo de assessoria à administração pública. A nova versão se apresenta como um canal paritário de expressão, representação e participação, constituído por gestores e representantes da sociedade civil. Em tese, são dotados de potencial de transformação política e, se efetivamente representativos, poderão imprimir um novo formato às políticas sociais, pois se relacionam com o processo de formação das políticas e de tomada de decisões (Gohn, 2001)[7].

Os primeiros Conselhos Setoriais Municipais criados foram na área da saúde a partir de 1991, evidenciando a tendência de vínculo com a Lei Orgânica da Saúde 8.142/90 e a Norma Operacional Básica – NOB 91/93/96, que iniciaram a normatização e operacionalização do SUS e da participação como princípio básico. Entretanto, a Norma Operacional de Assistência Social – NOAS/2000 foi fundamental para a consolidação desta participação. A Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS 8.742/93 normatizaram a participação em termos de assistência social ao tornar obrigatória a criação dos Conselhos de Assistência Social. Outras leis complementaram estas medidas: a Lei 8.069/90 Estatuto da Criança e Adolescente – ECA, que criou o Conselho Municipal da Criança e Adolescente – CMDCA; e a Lei 9.394/96 – Lei de Diretrizes e Bases LDB, que criou os Conselhos da Educação, entre outros (Moreira, 2002).

A partir de 1996, a legislação brasileira vinculou o recebimento de recursos destinados às áreas sociais dos municípios à criação dos seus Conselhos, explicando porque a maioria surgiu após esta data (Gohn, 2002)[8].

Deixar-se educar mutuamente emerge como nova referência, a partir da “educação popular”, fundamentada nos trabalhos de Paulo Freire[9], gerando uma relação mais permeável entre estas “matrizes discursivas” e os sujeitos populares. Afirmando a reciprocidade entre educador e educando, a “educação popular” abre lugar para a elaboração coletiva e crítica da vida individual e social das classes populares, constituindo espaços onde se dessacralizam hierarquias e autoridades, onde se constróem conhecimentos coletivamente, onde se elaboram coletivamente projetos de transformação social, processos que levam esses setores, excluídos da agenda “pública”, a ocupá-la, provocando a constituição de uma esfera pública[10].

As CEBs, os clubes de mães, as pastorais populares das igrejas, os movimentos populares por creches, por saúde e Contra a Carestia, que se alastram por todo o país, o novo sindicalismo que emerge do cotidiano dos grupos de oposição sindical, a partir da Oposição Sindical Metalúrgica de São Paulo e do Sindicato dos Metalúrgicos de São Bernardo, são fortes exemplos de espaços de recusa das hierarquias que encapsularam amplos setores populares na condição de cidadãos de segunda classe, não cidadãos, “párias” políticos e sociais. O rompimento de subordinações, a dessacralização de hierarquias e autoridades, a recusa de um lugar e de uma cidadania “regulados”[11] e restritos, a construção de uma equivalência[12] cidadã, é o movimento que faz desses movimentos sociais construtores de uma nova esfera pública no Brasil, nova porque praticamente inexistente até a emergência desses novos sujeitos.

O processo constituinte, o amplo movimento de “Participação Popular na Constituinte”, que elaborou emendas populares à Constituição e coletou subscrições em todo o país, marca este momento de inflexão e uma nova fase dos movimentos sociais. Momento em que as experiências da “fase” anterior, predominantemente reivindicativa, de ação direta ou “de rua”, são sistematizadas e traduzidas em propostas políticas mais elaboradas e levadas aos canais institucionais conquistados, como a própria iniciativa popular de lei que permitiu as emendas constituintes. “Na luta fazemos a lei” era o slogan de muitos candidatos do campo democrático-popular ao Congresso constituinte, revelando seu caráter de espaço de afirmação das mobilizações sociais no plano dos direitos instituídos.

A emergência dos chamados novos movimentos sociais, que se caracterizou pela conquista do direito a ter direitos, do direito a participar da redefinição dos direitos e da gestão da sociedade, culminou com o reconhecimento, na Constituição de 1988, em seu artigo 1°, de que “Todo poder emana do povo, que o exerce indiretamente, através de seus representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.” Esta “Constituição cidadã”[13] prevê a participação direta dos cidadãos através dos chamados institutos de democracia direta ou semi-direta como o plebiscito, o referendo, a iniciativa popular de lei, as tribunas populares, os conselhos e outros canais institucionais de participação popular[14].


[1] AMMANN, S. B. Participação social. São Paulo: Cortez e Moraes, 1978.

[2] DEMO, P. Participação é conquista. São Paulo: Cortez, 1988.

[3] VALLA, V. V.; STOTZ, E. M. Participação popular, educação, saúde teoria e prática. Rio de Janeiro: Relume-dumará, 1993.

[4] PRESOTO, Lucia Helena and WESTPHAL, Márcia Faria. A participação social na atuação dos conselhos municipais de Bertioga – SP. Saude soc. [online]. 2005, vol.14, n.1 [cited 2009-05-28], pp. 68-77 . Available from: . ISSN 0104-1290. doi: 10.1590/S0104-12902005000100008.

[5] CAMPOS, J. Q. Saúde em concordata. São Paulo: LTR, 1988.

[6] GOHN, M. G. Conselhos gestores e participação popular. Serviço Social e Sociedade, São Paulo, v. 9, n. 26, p.25-47, 1990

[7] GOHN, M. G. Conselhos gestores e participação sociopolítica. São Paulo: Cortez, 2001.

[8] GOHN, M. G. Papel dos conselhos gestores na gestão pública. Informativo Cepam, São Paulo, v. 1, n. 3, p. 7-15, mar. 2002

[9] Paulo Freire é um dos maiores educadores brasileiros, cuja obra fundamenta a educação popular, a educação para a cidadania, destacando-se a Pedagogia do Oprimido, Educação como Prática da Liberdade, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1974; a Pedagogia da Esperança. Rio de Janeiro : Paz e Terra, 1993, traduzidas em inúmeras línguas.

[10] HABERMAS, J. (1984) Mudança estrutural na esfera pública. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro.

[11] A “cidadania regulada” é o tema do livro Cidadania e Justiça, de Wanderley Guilherme dos Santos (Rio de Janeiro: editora Campus, 1979), que mostra como a carteira de trabalho e a regulação, tutelada pelo governo populista, dos direitos trabalhistas, excluindo o trabalho informal e rural, constitui-se numa primeira experiência de cidadania, restrita, circunscrita, regulada.

[12] PAOLI, Maria Célia.(1995) Movimentos sociais no Brasil: em busca de um estatuto político. In HELLMANN, Micaela (org.). Movimentos sociais e democracia no Brasil – “Sem a gente não tem jeito”. São Paulo: Marco Zero, Ildesfes, Labor.

[13] Assim foi chamada a nova Constituição por Ulisses Guimarães, presidente do Congresso Constituinte

[14] BENEVIDES, Maria Vitória. (1991) A Cidadania Ativa. São Paulo : Ática.

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